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关于行政裁决工作的调研报告

时间:2018/11/6栏目:调研报告

  关于行政裁决工作的调研报告

  行政裁决是行政机关实施行政管理,解决争议,维护社会和谐稳定的一项重要制度。为贯彻落实《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》和《广西壮族自治区法治政府建设实施方案(2016—2020年)》关于完善我区行政裁决工作机制的要求,积极推进我区行政裁决制度建设,我办专门成立调研组,对行政裁决工作进行了深入的调研。

  调研组通过实地调研和书面调研相结合的方式,赴xx省实地了解行政裁决制度建设有关情况,研究了xx、xx等外省行政裁决制度建设的有关文件资料,同时向我区各设区的市和区直各部门印发《广西壮族自治区法制办公室关于调查统计行政裁决工作情况的通知》,全面了解我区行政裁决工作情况。在此基础上,调研组围绕行政裁决制度建立的目的、意义、框架和主要内容、行政裁决范围和原则、行政裁决程序、行政裁决工作机制的完善等问题进行了分析,提出了我区行政裁决制度建设的相关思路。

  一、我国行政裁决制度建设和实施情况

  (一)我国行政裁决制度建设现状

  在国家层面,到目前为止,尚未出台统一的行政裁决制度,而只在有关法律、法规和部门规章中作原则性规定,对行政裁决的概念、性质、功能、范围等基本问题没有明确界定。例如《中华人民共和国专利法》第五十四条规定:“取得实施强制许可的单位或者个人应当付给专利权人合理的使用费,其数额由双方协商;双方不能达成协议的,由国务院专利行政部门裁决。”《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定:“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第二款规定:“人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的,以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的,由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决”。《 中华人民共和国水法》第五十六条规定:“不同行政区域之间发生水事纠纷的,应当协商处理;协商不成的,由上一级人民政府裁决”,等等。这类法律规定有一个特点,就是明确用“裁决”表明行政裁决法律制度。与此相对的是另一种法律规定,例如,《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前,任何一方不得改变土地利用现状。”《中华人民共和国环境保护法》第四十一条规定:“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”《中华人民共和国渔业法》第一十三条规定:“当事人因使用国家规划确定用于养殖业的水域、滩涂从事养殖生产发生争议的,按照有关法律规定的程序处理。在争议解决以前,任何一方不得破坏养殖生产。”在这类法律规定中,虽然没有明确使用行政“裁决”一词,而是用“处理”等用语来代替,但事实上说的就是行政裁决。我国的一些行zd规也规定了行政裁决,如《行政区域界线管理条例》第十五条规定:“因对行政区域界线实地位置认定不一致引发的争议,由该行政区域界线的批准机关依照该行政区域界线协议书的有关规定处理”。《医疗事故处理条例》第三十八条规定:“发生医疗事故争议,当事人申请卫生行政部门处理的,由医疗机构所在地的县级人民政府卫生行政部门受理。有下列情形之一的,县级人民政府卫生行政部门应当自接到医疗机构的报告或者当事人提出医疗事故争议处理申请之日起7日内移送上一级人民政府卫生行政部门处理”。《植物新品种保护条例》第十一条规定:“……取得实施强制许可的单位或者个人应当付给品种权人合理的使用费,其数额由双方商定;双方不能达成协议的,由审批机关裁决”,等等。这些行zd规在对行政裁决进行规定的时候,也和有关法律一样,将行政裁决灵活地称为“处理”“裁决”等。

  在地方立法或者省本级制度建设层面,目前只有xx、xx、xx等省出台相关行政裁决制度或者在其他制度中对行政裁决作出规定。xx省在《xx省行政程序规定》第一百零九条对行政裁决的概念、程序等进行界定,但未就行政裁决进行专项立法。xx省于2017年1月出台《xx省政府办公厅关于规范行政裁决工作的意见》(苏政办发〔2017〕8号),从明确行政裁决范围和原则,规范行政裁决程序和期限,完善行政裁决工作机制等方面对行政裁决进行了规范。xx省人民政府法制办公室经省政府批准于2016年出台了《关于加强行政裁决工作的指导意见》,明确了行政裁决工作职责,行政裁决的范围、原则及程序,行政裁决工作机制等。综合看,外省对于行政裁决制度主要规定了以下内容:

  1.明确了行政裁决的概念。《xx省行政程序规定》第一百零九条对行政裁决的概念界定如下:“本规定所称行政裁决,是指行政机关根据法律、法规的授权,处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动。”《xx省政府办公厅关于规范行政裁决工作的意见》(苏政办发〔2017〕8号)认定行政裁决是指“行政机关或者法律法规授权组织(以下统称行政机关),依照法律法规的规定,根据公民、法人或者其他组织(以下统称当事人)的申请,对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关、与合同无关的特定民事纠纷进行审查并作出裁决的行政行为。”《xx省人民政府法制办公室关于加强行政裁决工作的指导意见》将行政裁决定义为“行政机关或法定授权组织,依照法律、法规授权,对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查,并作出裁决的具体行政行为。”

  2.明确了行政裁决的种类。《xx省行政程序规定》对行政裁决种类未作规定。xx省、xx省均列举了行政裁决的种类,主要分为八大类:侵权纠纷、补偿纠纷、损害赔偿纠纷、权属纠纷、国有资产产权纠纷、专利强制许可使用费纠纷、政府采购纠纷,以及法律法规规定适用行政裁决的其他民事纠纷。

  3.明确了行政裁决的基本原则。xx省对行政裁决基本原则未作规定。xx省和xx省规定行政裁决的基本原则大致相同,均包括合法原则、公平原则、回避原则等基本原则,强调行政机关自受理到作出裁决的全过程都应当依法进行,没有当事人的申请,行政机关不得启动行政裁决程序;行政机关在行政裁决中要做到处于中立地位,在程序上为双方当事人提供平等的机会,实现裁决的公平;行政裁决人员与被裁决的民事纠纷或者与当事人有法律上利害关系的,应当回避。此外,xx省增加了调解原则、职能分离原则(即负责调查的工作人员不能参与行政裁决,负责裁决的工作人员原则上应当由没有参与调查的工作人员担任)、效率原则。xx省则强调便民原则,提出繁简分流理念,对简单的裁决事项适用简易程序,提高裁决效率。

  4.规范了行政裁决的程序。为了确保行政裁决工作的规范有序,各省结合行政程序的基本要求,将行政裁决的步骤、方式设定为申请、受理、通知、答复(辩)、审查、裁决。其中xx省对受理审查的时间和被申请人答复的时间均明确要求为5日,规定当事人可以查阅、复制、摘抄案卷材料;审查方面以书面审查为主、实地调查或听证为辅;先行调解;行政裁决书的格式要求和内容均与审查行政复议案件的相关规定一致。xx省、xx省未对受理和答复时间作出规定,但均规定法律、法规、规章对行政裁决办理期限有规定的,必须在法定时限内完成;法律、法规、规章对行政裁决办理期限没有规定的,应当自受理申请之日起60日内作出裁决。之所以规定一般案件需在60日内作出裁决,主要是参照现行行政诉讼法及司法解释中关于行政不作为的起诉期限而作出规定。另外,xx省未对延长期限的问题未作出限定;xx省则根据行政管理实践的需要,参照行政复议法延长复议审理期限的规定,规定行政裁决案件案情复杂,不能在规定时间内作出裁决的,经行政机关负责人批准的可以延长,并告知当事人,但延长期限不得超过30日。

  5.加强了行政裁决的工作体制机制建设。xx省对行政裁决的工作体制机制未作规定。xx省建立以行政机关为主体、政府法制机构协调监督的行政裁决工作机制,积极推进六大配套机制建设,确保行政裁决工作规范有序、高效运行:一是建立行政裁决案件办理机制,配备取得国家统一法律职业资格的人员从事行政裁决工作。二是建立重大行政裁决审核决定机制,对涉及公共利益和人民群众切身利益的重大行政裁决事项集体讨论并根据需要进行公开听证、专家论证评审。三是建立行政调解衔接机制。法律法规规定可以调解处理的案件,行政机关应当先行调解处理,引导双方达成调解协议,化解矛盾。调解不成的,依法作出裁决。四是建立行政裁决行政协作机制,相关业务主管部门应当根据职责为办理行政裁决案件提供行政管理资料或者专业技术方面支持。五是建立宣传培训机制,加大对行政裁决工作的宣传力度,定期对从事行政裁决工作的人员进行业务培训。六是建立责任追究机制。要求具有行政裁决权的行政机关完善立案、调查取证、案件审理、裁决、送达以及文书使用等制度,在2018年年底前,所有具有行政裁决权的行政机关都要依法制定裁决办法;省级行政机关要制作本系统行政裁决的工作程序和文书,指导市、县行政机关依法开展行政裁决工作。xx省强调行政裁决机关要落实行政裁决责任,政府法制部门要加强对行政裁决工作的指导和监督,还要求建立行政裁决案件审理委员会和审理工作机构,案件受理委员会主要负责案件的审理,作出裁决决定,重要的行政裁决文书应当由行政裁决机关主要负责人签署。审理工作机构主要负责接待、立案、组织调查取证、文书送达、协调有关事宜等相关工作;完善调解机制、部门协调机制和宣传机制。

  调研组认真分析研究了xx省、xx省行政裁决制度建设的文件资料,并与xx省政府法制办有关同志面对面座谈交流,兄弟省对进一步加强行政裁决工作提出了意见建议:一是既要重视制度建设,也要重视推动落实。在出台规范行政裁决工作指导意见的基础上,要对行政裁决实施成效和落实情况进行总结和检验,对各行政裁决机关是否已制定相应的行政裁决工作规程或争议处理办法以及建立行政裁决案件审理委员会和审理工作机构等情况进行考核和指导。二是进一步细化行政裁决程序的规定,提高行政裁决的针对性和可操作性。三是以此次党和国家机构改革为契机,研究探索相对集中行政裁决权和行政复议权,进一步整合相关行政资源。

  (二)我国行政裁决制度建设和实施存在的主要问题

  调研组通过仔细分析我国法律法规以及兄弟省份关于行政裁决的规定可以看出,当前我国行政裁决制度建设和实施存在如下主要问题:

  1.缺乏统一的法律制度和顶层设计。由于国家缺少对行政裁决的总体理论构想和总体立法设计,学术界对行政裁决的理论研究严重滞后,关于行政裁决的性质、功能、范围等基本理论问题仍未形成共识,对其标准、程序、救济等都缺乏明确界定,造成现实中行政裁决的法律规定零碎不全,随意性很大,行政裁决所能产生的实际作用达不到预期效果。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定:“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决”。实践中,批准征用土地的人民政府并不作出裁决决定,而是以行政复议代替裁决,行政裁决工作无法高效推进。

  2.没有明确行政裁决的种类。法律法规未具体规定行政裁决的种类和范围,社会公众往往分不清行政裁决和行政复议等的区别,不知道何种情况下应当适用行政裁决,既不能充分发挥行政机关具有专门知识的特长,不能有效发挥行政机关运用行政管理权对社会进行有效管理的职能,也不利于满足广大人民群众利用行政裁决的方式快速、便捷地解决纠纷的要求。

  3.缺失统一的行政裁决程序规定。因为没有统一的行政裁决法律制度可以遵循,除了专利复审委员会和商标评审委员会对行政裁决有程序上的规定外,没有统一的行政程序法规定行政裁决应遵守的程序,很多行政机关因不知道如何实施行政裁决而出现行政不作为,或者虽然实施裁决但裁决程序五花八门,造成行政机关工作非常被动,影响到行政裁决的具体实施和行政裁决作用的有效发挥。

  4.行政裁决的主体缺乏独立性。目前我国行政裁决主体分散,尚未形成统一体系,多数裁决机关没有设置专门裁决机构,行政执法权与行政裁决权由同一主体行使,不符合自然公正的基本要求。另外,组织管理制度的缺失,从业资格及职业保障制度的缺位,导致行政裁决主体独立性与专业性不足,严重影响裁决权威。

  5.对行政裁决的法律救济途径不明确。行政机关作出行政裁决时,往往不履行行政裁决救济途径的告知义务,老百姓也不懂得通过什么方式维护自己的权益。一种观点认为行政裁决本身是一种具体行政行为,对它的救济理论上应包括行政复议。另一种观点则认为行政裁决不能提起行政复议,理由是行政裁决是对平等主体的当事人的民事权利义务作出的处理,属于《行政复议法》第八条第二款规定的情形,即“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或其他处理,依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”中“其他处理”的情形,不属于行政复议的范围。

  二、广西行政裁决制度建设和工作开展的情况

  截至目前,广西尚未建立统一的行政裁决制度,但是相关行政机关在其职权范围内相继开展了行政裁决工作。为全面准确掌握全区行政裁决事项及行政裁决工作开展情况,为建立全区行政裁决制度提供准确的数据支撑,调研组对全区各级各部门的行政裁决纠纷类型、行政裁决事项、法律依据、实施主体以及存在的主要问题和困难等进行了调查统计。据不完全统计,2015-2017年,全区共办理各类行政裁决案件4528件。其中劳动人事争议仲裁裁决2228件,土地山林水利权属纠纷裁决1860件,民间纠纷调解348件,政府采购投诉答复异议裁决60件,专利侵权纠纷16件,计量仲裁运营商检定裁决8件,拆迁补偿安置裁决3件,企业名称争议裁决3件,征地补偿争议标准裁决1件。我区行政裁决制度建设和实施工作主要呈现以下特点:

  1.从行政裁决制度看,部分领域建立了制度规范。如针对国有资产管理、合理配置和有效利用,自治区政府出台了《广西壮族自治区行政事业单位国有资产管理办法》;针对处理土地山林水利权属纠纷,自治区人大常委会修订通过了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》。

  2.从行政裁决涉及的领域看,行政裁决事项比较集中。劳动人事争议仲裁裁决和土地山林水利权属裁决占裁决案件的90.3%。行政裁决之所以集中在土地山林水利权属领域,一是由于我区社会经济快速发展,新型工业化和新型城镇化进程加快推进,用地需求量大增,涉及土地、山林、水利权属纠纷日益增多。二是建国以来部分农村土地权属固定或者变更手续不全程序不规范,留下了大量的权属争议隐患。三是过去征占农民集体土地时有关手续不够完备,随着土地资产不断增值,一些历史遗留问题被重新翻出来引起纠纷。四是上述领域的法律和行zd规把行政裁决作为诉讼的必经程序。如《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。”《中华人民共和国森林法》第十七条亦有相同的规定。另外,随着我国经济发展进入新常态,经济下行面临压力,供给侧结构性改革力度不断加大,事业单位等改革不断深化,劳动人事争议进入多发期,行政裁决也大量集中在劳动人事争议领域。

  3.从行政裁决的主体看,行政裁决主体既分散又相对集中。行政裁决工作分别由相关行政机关实施,尚未推进行政裁决权的相对集中。绝大部分的行政裁决案件主要由市县两级政府及其工作部门实施,由自治区政府及其部门或者乡镇政府实施裁决的较少。

  4.从行政裁决案件数量看,近年来案件较为平稳。2015年行政裁决案件2298件,2016年是1168件,2017年是1062件,无明显增长或者减少趋势。

  5.从行政裁决具体实施机构看,我区行使行政裁决权的行政机构设置模式多样。一是由行政机关的法制部门兼管行政裁决,如自治区法制办按照原国务院法制办的规定办理土地征收补偿标准争议裁决(行政复议案件)。二是行政机关根据裁决纠纷的性质,确定相关业务部门负责行政裁决,如专利复审委员会、商标评审委员会。三是在行政机关内部设立专门的裁决机构,如调处办。但大多数行政机关都没有单独设置或者根本不明确相对独立的行政裁决机构和人员。

  三、对规范和完善我区行政裁决工作的建议

  行政裁决对解决与行政管理活动密切相关的民事纠纷,化解社会矛盾,维护社会稳定,推进法治政府建设,具有重要作用。调研组认为,加强和完善我区行政裁决工作,一方面要在现有基础上,进一步加强领导,落实责任,细化要求,切实规范行政裁决行为,确保行政裁决活动合法、公正,使行政裁决工作真正发挥化解矛盾主渠道的作用。另一方面,在国家出台行政裁决的相关文件后,要立足广西边疆民族地区实际,勇于创新、积极实践,尽快建立广西的行政裁决制度,理清行政裁决的原则、范围、主体、程序、依据、时限界定以及救济途径等,整合行政裁决资源,畅通行政裁决渠道,行政规范裁决程序,实现行政裁决工作的制度化、规范化,扎实推进全区行政裁决工作开展。

  (一)充分认识加强行政裁决工作的重要意义

  行政裁决是行政机关的法定职责,也是行政机关实施行政管理,解决争议,维护社会和谐稳定的重要方式。各级政府和部门要着眼于改革发展稳定全局,站在推进依法行政、建设法治政府的高度,充分认识新时期加强行政裁决工作的重要性,切实把这项工作摆上重要位置,进一步加强领导,加大力度、提升水平,促进行政裁决工作更好地为法治政府建设服务。要切实加强和改进行政裁决工作,完善工作机制,促进行政裁决工作依法开展,确保行政裁决活动合法、公正,维护行政机关的形象和权威。

  (二)强化行政裁决工作的组织领导

  1.加强对行政裁决工作的组织领导。行政裁决工作是具有行政裁决权行政机关的法定职责,关系人民群众的切身利益与社会和谐稳定。各级人民政府要高度重视行政裁决工作,加强领导,科学组织,明确任务,落实责任,强化对行政裁决工作的办案保障措施。具有行政裁决职权的行政机关要认真梳理本机关行政裁决清单,进一步厘清职权,规范工作流程,努力实现行政裁决工作的制度化、规范化。特别是征地补偿安置标准争议协调裁决工作,需要进一步明确裁决实施机关。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定,对补偿标准有争议的协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。我区自2011年起根据原国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法[2011]35号)的规定,批准征用土地的自治区人民政府并不作出行政裁决决定,而是将行政裁判申请作为行政复议申请进行处理。但实践中有的申请人坚持要求由自治区人民政府作出行政裁决,否则就以行政不作为起诉自治区人民政府,且行政复议机构即自治区法制办公室并非具体实施征地审批的部门,对涉及征地补偿标准的审查,应由国土资源部门审查和把握更为合适。

  2.强化机构和队伍建设。有效整合现有行政裁决资源,提升行政裁决效率。广西在下一步在推进行政复议体制改革的同时,可以探索同步推进行政裁决相对集中改革,集中行政裁决职权,对法律法规规定的行政裁决行为,按照集中原则,实行一口受理,集中裁决,相关业务部门不再具体实施裁决。制定行政裁决格式法律文书,提高行政裁判的质量和水平。加强行政裁决人员专业化建设,确保工作人员具备相应的履职能力,保证行政裁决工作依法顺利开展。从事行政裁决工作的人员要加强行政裁决方面法律法规的学习,认真总结行政裁决方面的工作经验,牢固树立法定职权和依程序履行职务的办案理念,提高行政裁决的能力和水平。同时加强法制部门对行政裁决工作的督促指导职责,及时研究指导和沟通解决工作中出现的问题,督促有关行政机关做好行政裁决工作,扎实推进全区行政裁决工作开展。

  3.强化考核评价机制。我区在研究建立行政裁决制度的同时,可以将各级行政机关建立行政裁决工作规程和落实情况纳入法治政府建设考评体系,有针对性地加强制度建设和制度执行情况的监督,保障行政裁决工作的合法、有效。

  (三)不断提升行政裁决工作水平

  1.依法行使行政裁决职权。实施行政裁决行为的行政机关处理特定民事纠纷,必须按照法律、法规的授权进行,按照规定的受案范围、级别管辖、时限等受理和审理行政裁决案件。没有行政裁决职权的行政机关不得受理、审理行政裁决案件;不得越级或者超范围处理行政裁决案件。行政裁决自受理申请到作出裁决决定的整个过程都必须依法进行,不仅要符合实体法,也要符合程序法。行政主体不仅要依据行zd律、法规,还要依据民事法律、法规对平等主体之间的民事争议做出裁决。

  2.畅通行政裁决渠道。实施行政裁决行为的行政机关收到行政裁决申请后,要在合理期限内予以审查,对符合受理条件的行政裁决申请应当受理;对不符合受理条件的,在决定不予受理的同时应说明理由。对受理的案件应当在法定期限内作出行政裁决决定,对没有规定法定期限的,也应在合理期限内审结。不得以非法定事由,拒绝受理或久拖不决。

  3.坚持公正中立裁决纠纷。行政裁决机关在审理案件过程中,要牢固树立中立者意识和程序、证据观念,严格依照法定程序和法定的证据规则居中裁判案件。一是行政机关在行政裁决的过程中必须要以公平中立为原则,客观全面地认定事实,正确地运用法律,同时在程序上为双方当事人提供平等的机会,以确保纠纷的双方当事人在法律面前平等,实现裁决的公平中立。二要遵守行zd的回避原则,行使行政裁决权的人员,如与被裁决的民事争议或争议的双方当事人有直接或间接的利害关系,应当依当事人的申请或主动退出纠纷的裁决。三要坚持职能分离。行政机关对有关行政相对人权利义务问题作出决定,调查与作出裁决的职能要实行分离,即负责调查的工作人员不能参与行政裁决,负责裁决的工作人员原则上应当由没有参与调查的工作人员担任。

  4.规范行政裁决程序。一是依据行政效能原则,对行政裁决案件进行合理的繁简分流。对双方当事人之间事实比较清楚,证据确凿且争议不大的纠纷,实施行政裁决行为的行政机关在简单调查的基础上,可直接采用书面方式进行裁决。对其他案件则采用普通程序,完善申请、受理、通知、答复、审查、裁决、执行等各个环节的工作要求。要公示办案流程,便于当事人知晓;及时受理申请,按时向被申请人送达申请书副本和举证通知书;对裁决申请事项进行全面、客观、公正地调查,对证据材料进行查证、核实,根据查明案件事实的需要组织听证、质证、辩论,充分听取当事人的意见;经集体研究决定作出行政裁决;规范制作行政裁决文书并送达,及时将案卷材料整理归档并妥善保管。

  5.加大调解工作力度。调解作为解决纠纷的一种手段、制度,有它独特的作用,它可以减少诉讼,节省费用和有利于安定团结。实施行政裁决的行政机关应当尊重当事人的自由意志,如果双方自愿要求调解,应当先行调解,调解达成协议的,应当制作行政调解协议书,并送达当事人。特别是广西土地山林水利权属纠纷较多,要根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定,将调解、协调作为行政裁决工作的必经程序,有效化解社会矛盾纠纷,维护、公民、法人或者其他组织合法权益。

  (三)建立和完善行政裁决制度

  长期以来国家层面并无统一的行政裁决法律制度,目前司法部也只是正在起草行政裁决的相关规定,尚未统一部署行政裁决工作。我区行政裁决工作由于缺乏统一规范,在一定程度上存在规避职责、程序不完善,调查取证不认真、全面、细致,文书使用不规范,裁决质量不高等问题,不仅不利于纠纷的解决,且容易导致行政裁决机关滥用行政裁决权或者行政不作为,侵害公民的合法权益,有损行政机关的权威和公信力。因此,建立我区行政裁决程序制度,确立行政裁决的基本原则,完善基本程序显得尤为重要。课题组建议,可以从以下几个方面对我区行政裁决制度作出规定。

  1.界定行政裁决的内涵。行政裁决是行政机关依法裁决公民、法人或者其他组织之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷的行为。在界定行政裁决的内涵和特征时,应当把握以下方面:一是行政裁决主体是法律授权的特定行政机关。只有那些对特定行政管理事项有管理职权的行政机关,经法律明确授权,才能对与其管理职权有关的民事纠纷进行裁决,成为行政裁决的主体。二是行政裁决的对象是与行政管理有关的特定的民事、经济纠纷。随着社会经济的发展和政府职能的扩大,行政机关获得了对民事纠纷的裁决权。但行政机关参与民事纠纷的裁决并非涉及所有民事领域,只有在民事纠纷与行政管理密切相关的情况下,行政机关才对该民事纠纷进行裁决,以实现行政管理的目的。三是行政裁决是依申请的行政行为。争议双方当事人在争议发生后,可以依据法律法规的规定,在法定的期限内向特定的行政机关申请裁决。没有当事人的申请行为,行政机关不能自行启动裁决程序。四是明确行政裁决救济途径。对行政裁决决定不服的,要依法告知救济途径。

  2.明确行政裁决的范围

  考虑到我国民事纠纷的现状、救济途径的有效性以及国家权力配置等情况,调研组认为行政裁决的范围应当包括主要以下几类纠纷:一是权属纠纷的行政裁决。包括所有权、使用权、经营权纠纷都可归入此类。如《中华人民共和国森林法》第十七条规定:“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议,由县级以上人民政府依法处理。”“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议,由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”二是侵权损害赔偿纠纷的行政裁决。指民事主体一方的合法权益受到另一方的侵犯,要求侵权方赔偿其因此所受损失的纠纷。如《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定:“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理。”三是补偿纠纷的行政裁决。指民事主体就有关安置补偿方面的争议可以申请有关行政机关进行裁决。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的土地征收补偿标准争议裁决。四是其他与行政管理活动密切相关的、与合同无关的特定民事、经济纠纷。除了前述的主要三类纠纷外,鉴于行政裁决事项的分散性和复杂性,设此项兜底条款,将诸如医疗机构名称争议、政府采购答复异议等纠纷纳入此类。

  3.确立行政裁决的基本原则

  行政裁决应遵循行政裁决活动的基本行为准则,坚持行政合法性原则、行政合理性原则、回避原则、行政调解原则、职能分离原则、便民高效原则,并贯穿于行政裁决全过程,这是法治规律的基本要求,也是促进行政裁决依法、公平、公正,提高行政裁决公信力的有力举措。

  4.明确行政裁决的实施主体

  确定行政裁决事项的主管或管辖机关和建立专门的行政裁决机构,规范行政裁决机构、行政裁决人员的职权;在行政裁决申请受理量大的领域设立相对独立的裁决机构,而非目前的由行政机关内的政府法制部门或者部门法治机构兼顾,裁决人员依法独立裁决。而在案件受理量较小的领域,裁决机构也应当实现与执法机构的分离。

  5.规范行政裁决程序

  程序正当是公正裁决的保证,也是行政裁决制度的生命力所在。为充分发挥行政裁决制度的优势,应当建立统一、规范的行政裁决程序,明确申请、受理、答辩、审理、裁决等相关流程和程序要求。一是行政裁决由纠纷当事人或者其法定代理人作为申请人,在法定期限内,向有权作出行政裁决的行政机关提出;二是行政机关在收到当事人书面或者口头申请后,应当对申请进行审查,对符合受理条件的申请应当受理;对不符合受理条件的申请,行政机关不予受理并说明理由。申请人提交的材料不齐全或者不符合法定形式,应当当场或者5日内一次性告知申请人需要补正的材料;法律法规另有规定的,从其规定;三是行政机关受理申请后应当通知对方当事人,并要求对方当事人在规定的时间内提交相关材料、说明情况。对方当事人在收到行政机关的裁决通知后,应当在规定的期限内提交书面答复及有关证据材料。对方当事人未在规定期限内答辩的,行政机关可迳行裁决。四是行政机关收到书面答复后,对争议的事实、证据材料进行审查,将所有的事实、证据材料进行综合分析研究。必要时可组织质证、公开听证,由当事人双方当面陈述、相互辩论、举证质证,以查明案情。当事人可以委托代理人参与质证、听证程序,当事人必须亲自参与的除外。五是行政机关根据审查认定的事实,依法作出行政裁决。属于重大行政裁决决定的,行政机关应当履行法制审核和集体讨论程序后方可作出。行政裁决书应当载明当事人的姓名、地址、争议的内容、对争议的裁定及其理由和法律依据,并注明是否为终局裁决。行政裁决非终局裁决的,应当告知当事人提起行政复议或诉讼的期限和受理机关。

  6.建立健全行政裁决工作机制

  (1)建立行政裁决案件办理机制。有行政裁决权的行政机关应当建立或者明确行政裁决案件办理机构,配备取得国家统一法律职业资格的人员从事行政裁决工作。案件办理机构主要负责案件审理,提出裁决意见,经行政机关负责人同意后作出裁决。

  (2)建立重大行政裁决审核决定机制。对涉及公共利益和人民群众切身利益的重大行政裁决事项,要严格执行集体讨论决定制度,需要公开听证、专家论证评审的,行政机关应当按照规定程序组织听证、委托专家进行论证评审,充分保障当事人陈述、申辩、举证、质证和辩论等相关权利。重要的行政裁决文书,应当由行政机关主要负责人签署。

  (3)建立行政调解衔接机制。法律法规规定可以调解处理的案件,行政机关应当先行调解处理,引导双方达成调解协议,化解矛盾。调解不成的,依法作出裁决。

  (4)建立行政协作机制。行政机关办理行政裁决案件需要其他业务主管部门提供行政管理资料或者专业技术方面支持时,相关业务主管部门应当履行职责、密切配合,支持行政机关办理行政裁决案件。行政机关协调行政裁决工作,应当采用公文方式,及时协调催办,保证行政裁决工作高效运行。

  (5)建立宣传培训机制。加大对行政裁决工作的宣传力度,开展多种形式的宣传教育活动,使广大群众了解和支持行政裁决工作,主动选择行政裁决方式解决矛盾纠纷,提高行政裁决的使用率。行政机关定期对从事行政裁决工作的人员进行业务培训,提高行政裁决工作水平。

  (6)建立责任追究机制。行政机关应当认真履行行政裁决职责,对不依法受理行政裁决申请、违法或者不当行使行政裁决权的行政机关及其工作人员,监察机关、上级行政机关应当依法追究其行政执法责任和其他法律责任。

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本文标题:关于行政裁决工作的调研报告
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